一、背景

2017年2月5日，中共中央、国务院公开发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。其中提到：“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的‘田园综合体’，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。”这是中央文件首次提出“田园综合体”这个概念。

田园综合体是在城乡一体格局下，顺应农业供给侧结构性改革，实现中国乡村现代化、新型城镇化的一种新模式。位于无锡市阳山镇的田园东方就是这样一个已经初具规模的田园综合体，它是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇。2016年9月，中央农办领导考察指导该项目时，对该模式给予了高度认可。

“田园综合体”以更侧重田园综合产业而区别于“旅游综合体”，这一模式可谓横跨推进中国新型城镇化发展与中国休闲旅游经济发展两个领域，与被媒体热议的旅游型城镇化有所相近。国家农业综合开发办公室主任卢贵敏认为，打造“田园综合体”不仅是中央在新形势下对农业农村发展的重大政策创新，也是赋予农业综合开发的重要任务。因此，为认真贯彻党中央、国务院决策部署，深入推进农业供给侧结构性改革，推动农业现代化与城乡一体化互促共进，加快培育农业农村发展新动能，实现“村庄美、产业兴、农民富、环境优”的目标，在深入调研的基础上，财政部决定开展田园综合体建设试点工作。

二、主要内容

　  按照通知要求，在建设内容上，围绕田园综合体的建设目标和功能定位，将重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。

一是夯实基础，完善生产体系发展条件。集中连片开展高标准农田建设，加强田园综合体区域内“田园+农村”基础设施建设，整合资金完善供电、通信、污水垃圾处理、游客集散、公共服务等配套设施条件。

二是突出特色，打造涉农产业体系发展平台。围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业，稳步发展创意农业，强化品牌和原产地地理标志管理，构建支撑田园综合体发展的产业体系。  

三是创业创新，培育农业经营体系发展新动能。通过土地流转、股份合作、代耕代种、土地托管等方式促进农业适度规模经营，优化农业生产经营体系，增加农业效益。

四是绿色发展，构建乡村生态体系屏障。积极发展循环农业，充分利用农业生态环保生产新技术，促进农业资源的节约化、农业生产残余废弃物的减量化和资源化再利用，实施农业节水工程，加强农业环境综合整治。

五是完善功能，补齐公共服务体系建设短板。通过发展适应市场需求的产业和公共服务平台，聚集市场、资本、信息、人才等现代生产要素，推动城乡产业链双向延伸对接，推动农村新产业、新业态蓬勃发展。

六是形成合力，健全优化运行体系建设。妥善处理好政府、企业和农民三者关系,确定合理的建设运营管理模式，形成健康发展的合力。

对于试点立项条件，通知明确，试点立项应功能定位准确，基础条件较优，生态环境友好，政策措施有力，投融资机制明确，带动作用显著，运行管理顺畅。其中，在功能定位上，围绕有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡村和产业，按照农田田园化、产业融合化、城乡一体化的发展路径，以自然村落、特色片区为开发单元，全域统筹开发，全面完善基础设施。在政策措施方面，地方政府积极性高，在用地保障、财政扶持、金融服务、科技创新应用、人才支撑等方面有明确举措，水、电、路、网络等基础设施完备。

据悉，按照三年规划、分年实施的方式，2017年，财政部确定河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西、甘肃18个省份开展田园综合体建设试点。中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排，每个试点省份安排试点项目1—2个。

值得关注的是，在投融资机制方面，通知还特别提出，积极创新财政投入使用方式，探索推广政府和社会资本合作，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度,积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体建设。

三、信托公司介入方式

建设田园综合体面临着资金投入大、回收周期长的巨大挑战，选取何种开发模式十分关键。

在政府关于田园综合体的一系列措施里，已明确了政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式。在融资创新方面，文件特别提出，要积极创新财政投入使用方式，探索推广政府和社会资本合作(PPP)，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。

因此，对于田园综合体这一类的项目，比较好的方式就是采取PPP的模式，即由地方政府发起，社会资本主导的方式来进行建设，湖南信托公司可以作为社会资本一方参与。

从目前来看，在田园综合体建设中采用PPP模式具备了必要性和可行性。具体来说，该模式能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补田园综合体资金缺口，丰富资金来源。此外，政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高田园综合体建设的效率。

四、存在的问题

在政策东风的推动之下，全国各地很快拉开了建设田园综合体的序幕，国家也积极鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度,在PPP模式逐步成熟、资产证券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或将成为推动田园综合体建设的加速器。但是对于信托来说，参与田园综合体项目，还是存在一些问题。

1、土地流转行为缺乏法律效力。目前我国农村土地流转缺乏专门的法律规定，难以对土地流转行为进行有效的规范。我国立法机构尚没有制定一部统一的《农村土地流转法》，没有对农村土地流转中的产权性质进行明确界定，也没有土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、原则和程序、流转合同、价格和期限、土地的用途、解决争端的办法、以及法律责任等作出详细而明确规定。现有法律法规概念的模糊性，导致了土地流转以及权利维护可操作性较差，极易出现流转双方不遵守合同、产生流转纠纷或是土地流转后受托人擅自改变土地用途引起委托方不满等，由此而引发的矛盾和纠纷数不胜数。

2、田园综合体属于农业项目，包括农业种植、基础设施建设、农村生态体系建设等。我国的农村建设大部分存在规划不合理的问题，不能满足农业现代化作业的发展，比如，农地中水、电等基础设施存在设计缺陷。因此进行田园综合体建设，前期投入较大，同时农业项目普遍存在回收期长、收益不确定的特点，社会资本参与此类项目的意愿低。

3、农村缺乏健全全面的社会保障体系。我国农村大部分尚未建立健全的社会保障体系。进行了土地流转的农户在一定时期内没有土地，土地是其生存和养老的根基，失去赖以生存的基础，如果再不能得到相应的社会保障，他们的基本生活将受到严重影响。所以对小规模经营的农户而言，如果出让土地的费用没有达到他们的预期或不能满足一定时期的基本生活需要，很难说服他们进行土地流转。相关的保障政策不完善也将阻碍此类项目的推进。

4、田园综合体项目回收期长、收益不确定的特点，考虑到我们信托计划高成本、短期限的资金与田园综合体建设所要求的长期限、低成本的资金不匹配，如果不能落实资金来源的情况下，信托公司发行信托计划对接可能会比较困难。

综合而言，由于田园综合体项目投资大、回收期长、农业项目难以产生稳定的经营性现金流，且我国的土地流转法律制度缺失，因此信托公司以PPP的方式参与田园综合体项目需保持谨慎。